对网约车监管制度，不能简单地修修补补或运动式追责，而是要全面创新、完善网约车监管体系，促进网约车健康有序发展，满足人民群众多样化出行需求。

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随着网约车安全事故频发，国家及各地政府加强了对网约车的监管。1月15日，交通运输部发布了2019年交通运输安全生产管理要点，其中再次提到要加快网约车合规化进程。网约车安全事故固然令人痛心，但更应成为我们反思网约车监管模式的一个契机。我们应根据网约车的特点（利用互联网平台将私家车的私人空间变成准公共空间），以安全为导向，建立政府与企业共享数据、技术、制度的共享监管体制。
网约车监管现状


2016年7月，交通运输部等七部委联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《暂行办法》），对网约车管理进行法制化管理。这使中国成为全球第一个从国家层面承认网约车合法化的国家。《暂行办法》共分7章40条，涵盖总则、网约车平台公司、网约车车辆和驾驶员、网约车经营行为、监督检查、法律责任以及附则等7方面内容。根据《暂行办法》的授权，全国有300多个城市出台了关于网约车管理的实施细则。《暂行办法》和地方出台的“实施细则”，对加强网约车的监管，推动城市居民出行方式的多元化，起到了一定的积极作用。但从实际看，无论是政策规定，还是执法层面，网约车的监管的确存在着很多不尽如人意之处。


（一）监管目标不明确


《暂行办法》第一条对网约车监管的目标进行了明确，即“更好地满足社会公众多样化出行需求，促进出租汽车行业和互联网融合发展，规范网络预约出租汽车经营服务行为，保障运营安全和乘客合法权益。”从这个目标来看，将保障运营安全放到了第四位，而并没有将安全作为监管的第一目标。从具体条文来看，《暂行办法》还进一步规定了“网约车行驶里程达到60万千米时强制报废”，要求司机要“无暴力犯罪记录”。对于网约车安全方面至关重要的事中事后监管等问题，在《暂行办法》中并没有涉及太多。而在具體执行中，很多地方人为规定了“户籍、购置价格、排量和轴距”等准入门槛，这些规则与安全无关。相反，过高的门槛，导致了不合规网约车的存在，这反而导致了更多的安全隐患。


（二）监管手段单调


从各地出台的政策来看，在监管手段方面，忽略对市场需求的调研，只是设置不符合市场需求的准入门槛，进行单纯的市场准入式监管。从各地的实施细则看，基本是比照传统出租车的标准设置门槛，进行准入限制。从具体的执法手段看，主要是看网约车或司机是否达到准入条件，进行突击式检查。具体的惩罚措施也是以扣车、罚款为主。

（三）监管模式不适用互联网


《暂行办法》明确指出网约车是网络预约出租车，应属于出租车，但又不适用《城市出租汽车管理办法》。为了解决网约车的出租车属性问题，《暂行办法》具备线上线下服务能力。在监管方面，政府部门主要对网约车进行线下监管，适合互联网特点的线上监管手段几乎没有，政府部门监管与平台自治之间缺乏良好的协作通道。这导致了网约车的监管成本高，出现了“严格立法、普遍违法、选择性执法”的问题。


（四）监管权责不清


网约车的安全问题是综合性的，涉及到多个部门，如交通部门、公安部门、质监部门等。在“多部门监管”的模式之下，由于责任不清而产生的监管真空、监管重叠均会导致最终监管效益的折损、监管成本的增加。因此，若想以最低的监管成本获取理想的监管效果，其关键在于监管责任的明晰。例如，公安部门如何介入网约车安全监管，就是一个悬而未决的问题。在现有模式下，公安部门只有在有报警的情况下，才会介入到网约车安全管理过程中，这显然与网约车的安全监管要求是不相符合的。

科学看待网约车的安全与发展问题


从安全管理的视角来看，完善的网约车系统，应该比传统出租车具有更高的安全性。在网约车模式中，司机的行车数据是被实时监控并被记录存储在第三方平台的，司机的信息和行车数据是被实时监控的。从预防犯罪以及在犯罪后的破案视角看，网约车比传统的出租车模式更具优势。所以，对网约车的安全问题进行监管，不是要回到传统的出租车模式，而是如何利用网约车的优势，并使其更安全。


从发展的视角看，完善网约车监管应基于更好地满足人民群众的多样化出行要求。在对网约车、司机等进行准入限制时，要完全基于安全考虑，而不能基于其他因素的考虑，不能将过多的其他因素纳入到网约车监管之中。从现实看，网约车整改之后，之前泛滥的打车难问题、黑车问题、出租车黑车化问题等又开始冒头了，影响了正常的交通秩序，危害居民的出行安全。


加强网约车安全管理是完全必要的，但一定要避免陷入“管制自我强化陷阱”。所谓“管制自我强化陷阱”，就是通过设置一个非常高的市场准入门槛，使市场供给严重不足，市场需求被迫转向黑市，而黑市本身会带来安全等诸多方面的问题，这就导致政府部门设置更高的门槛，采取更为严厉的管制措施，供给进一步减少，最终导致市场完全萎缩。


建议：积极推进共享监管，完善网约车监管体制


中央相关部委和地方主管部门对网约车安全问题高度重视，多个地方也要求网约车平台加强与监管部门的数据对接，对不符合标准的车辆予以清除。这些措施很有必要，但大多是临时性的技术性措施，而且这种运动式的监管很可能带来巨大的监管成本与社会成本，不是治理网约车安全问题的长效机制。对网约车监管制度，不能简单地修修补补或运动式追责，而是要全面创新、完善网约车监管体系，促进网约车健康有序发展，满足人民群众多样化出行需求。整合政府各个部门、平台、乘客、社会机构等多方面的力量，通过建立共享机制，实现共享监管，是创新网约车监管体制的重要方式，也是治理网约车安全问题的长效机制。


（一）建立共享数据的机制


从维护网约车安全来看，网约车司机是安全的最大变数。因此，把好网约车司机的入口关非常重要。在这一方面，交通运输部规定了相关的条件，包括：取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历;无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期内没有记满12分记录;无暴力犯罪记录;城市人民政府规定的其他条件。但是，在实际操作过程中，要求网约车平台对这些司机的资质进行把关难以做到，而相关政府主管部门在把关过程中，强行加进了大量与安全无关的因素，使这种审核无法达到要求，司机的合格率极低，导致网约车数量供给不足。


因此，未来的监管方向应该是网约车平台与政府主管部门通过共享数据，实现对司机的资质审核。政府应授权网约车平台对资质进行审核，而且，考虑到安全问题的动态性、复杂性，应利用智能化的程序，将网约车司机的信息与其他信息进行关联耦合，通过智能化分析，对这种资质进行调整。从近期某网约车安全事件来看，两个网约车司机都有在网贷平台上借款且不能于近期归还的情形，如果有智能化的程序将这些信息整合分析，对司机的资质进行调整，那这两个悲剧事件就可能不会发生。对网约车平台而言，主动将数据与公安等政府部门共享意义重大。例如，公安机关可根据案情需要，获得自助查询相关数据的接口，这有利于更好地预防犯罪。


（二）建立共享技术的机制


网约车的出现，改变了依赖于线下“人盯人”的管理模式，而是一种基于线上大数据的平台化管理模式。这种模式要求更多地利用技术手段进行规制。互联网的问题只能以互联网的方式来解决，监管科技、安全保障科技等手段必须跟进。政府部门要利用大数据、云计算、人工智能、物联网等技术手段来创新网约车的监管。从平台方来看，要利用大数据技术，对路线行驶偏移、不合理长时间停留等风险进行预警，发现异常情况及时处置;从政府部门来看，要利用平台方提供的大数据，建立更为科学的犯罪预防机制。


一方面，主管部门要与平台合作，对司乘人员进行犯罪预防方面的教育，包括网约车破案率等相关数据。另一方面，要考虑到网约车的特殊性，即网约车是一个将私人空间变成半封闭的公共空间的过程，这种情况下，犯罪预防要引进线下的一些技术与经验。例如，平台企業可与公安机关合作，对网约车司机进行定期或不定期的心理测试，分析其是否有暴力倾向等，并结合分析结果，综合投诉、运行等数据，对是否为其派单等作出判断。


（三）建立共享规则的机制


在网约车运行过程中，平台已建立了相关规则，如限制顺风车接单数量、防止疲劳驾驶等，这些规则必须由平台与监管部门共享，成为政府部门对网约车安全进行监管的重要参考。只有这种共享监管的规则或机制建立起来，各种渠道打通了或者有效衔接了，才能做到信息互通有无，避免“信息孤岛”现象，才能促进网约车健康发展，满足人民群众多样化出行需要。这是平台经济发展的难点，也是必须突破的关键所在。